于江涛
（国家海洋局海洋发展战略研究所 100860）
规划就是决定谁做什么、何时做、在哪做、如何做（采用什么技术、由何机构实施），工作的成本处于什么水平、成本由谁支付等基本经济和政策问题，对资源进行预配置的决策蓝本。制定管理规划是加强海岸带管理的一个重要方法，联合国有关组织向各国推荐这种方法，一些国家也推出了制定海岸带综合管理规划的模式和技术。但是，海岸带综合管理规划作为一种崭新的规划，其许多问题都有待于明晰。
一、概述
首先应该说明，海岸带综合管理规划不是行业规划，属于国土规划的范畴。但海岸带没有明确的行政边界，更没有独立的行政主体，所以这是一种特殊类型的国土规划。海岸带任何部分的生产能力都有所不同，这取决于这部分海岸带的上游和下游地区在自然和经济上与该地区的联系。由于地区生产能力是地区规划的参照基础，所以从这一角度来讲，海岸带综合管理规划的编制是非独立的，不仅需要一定行政单元内各部门的协作，相关地区间的密切合作也是客观要求。
没有明确的行政边界和独立的行政主体，是海岸带规划的突出特点，这也决定了海岸带综合管理很难作为一种职能存在于管理体系中。尽管我们对海岸带综合管理的职能形式持如此不乐观的态度，但我们并不否定海岸带综合管理的存在价值。换句话说，尽管可以没有海岸带综合管理专门机构和职能，但必须存在海岸带综合管理技术。鉴于海岸带不是确定的行政单元，也不可能再划出一个海岸带行政单元，所以综合管理思想在海岸带的落实就无法象在陆域经济系统那样，组织出计划委员会这样的综合部门，协调各行业、各地区的行为。在这种背景下，编制海岸带综合管理规划并确保其实施就成了在海岸带管理中体现这一思想的理想渠道。
二、海岸带综合管理规划的特点
海岸带综合管理规划的编制工作更多的要考虑区域综合问题，这与行业规划截然不同。此处对规划的一般性指导原则不再赘述，仅讨论海岸带管理规划的特性。
1.行政约束宽松，资源调度能力小
行政约束宽松决定于海岸带自身的特点。我们很难明确地描述海岸带的边界，其边界划定肯定不是行政归属的结果。海岸带管理规划的诸多技术内容会要求突破既定的行政边界，一旦规划涉及到一个以上的行政单元，多个权力主体的同时存在就会降低海岸带综合管理规划的行政约束力，宽松的行政约束又必将限制规划的资源调度能力，进而影响规划的可操作性。区域政府是区域资源的最高支配者（法律许可范围内），在我国目前的管理体制下，跨区域规划导致管理权力相互掣肘，加之偶尔浮现的区域色彩，必然降低规划行为的资源调度能力。
此外，国土规划本身就是一种跨行业行为，海岸带规划必然具有这一属性。为避免行业间权限对规划的资源预配置能力产生消极影响，规划主持部门的规格宜高而不宜低。
2.涉及多个权限，实施难度较大
行业规划的操作对象是本行业及其能够调度的资源。在纵向，行业内各方一脉相承，无须太多的行政程序就可以做到令行禁止；在横向，行业规划需要协调的各方又同是一方水土，区域国土规划和计划委员会对它的协调早已得到法律的肯定。这些法律和行政设置在相当程度上保证了行业规划的顺利实施。而海岸带管理规划实施起来却深感先天不足。在纵向缺乏强有力的代表，缺少高层次的法律依据。这一点正是我国实施海岸带综合管理的困难所在。横向也没有相对独立的空间。法律和行政赋权不足，是海岸带规划编制、操作难度大的根本症结。
3.多考虑长期问题，效果表现性较差
行业规划通常针对行业发展中的问题，设计行业发展目标，制订具体政策和措施，除远期目标以外，其效果表现多是明显的，短时间内就可以观察到。而国土规划则因涉及到社会发展等综合性指标，姑且抛开观测的难度不论，使规模庞大、因素众多的社会出现显著变化也绝非一日之功。海岸带管理规划是一种崭新的区域规划，自然会继承其缓慢见效的秉性。更值得注意的是，目前的海岸带规划，触发因素多是生态退化、海岸侵蚀等长期问题，自然过程本身的渐变特征更给海岸带规划的效果添加了时滞，俨然一副可望而不可即的形象。因此，如何提高显示度是改变海岸带规划难产局面的关键之一。笔者窃以为，抛开西方国家的一贯做法，不把生态问题作为海岸带规划的触发因素，而把由这些生态问题引发的经济后果推向前台，可能对提高显示度有所帮助。以上分别从规划的不同方面讨论了海岸带管理规划与行业规划的不同。虽然我们将其归纳为海岸带管理规划的特点，其实这也反映了做好海岸带管理规划的要求。以此推论，海岸带管理规划在我国还很不成熟，就规划的编制条件来说，海岸带经济、环境形势已经把编制海岸带管理规划的要求提交给管理当局；就实施条件而言，行业模式的管理体制还没有为海岸带管理规划亮绿灯；就效果评价而论，方兴未艾的海域使用管理制度是海岸带管理规划效果的显影剂，诸多长期问题的解决都可以籍该制度对资源利用方式和开发强度的引导和制约，与国家或区域经济和社会发展产生有机联系，规划效果就容易评价得多了。
三、海岸带综合管理规划的总体构思
如前文所述，我们把海岸带综合管理规划定位为一种管理技术。这样，讨论其编制技术就十分必要了。
（一）海岸带规划的组织
组织工作是保证规划操作顺利的重要条件。组织规划过程有三个关键：（1）由于海岸带综合管理规划涉及众多利益集团，包括分析人员、股东、决策者。规划必须有利于这几方交流，因而确定参与规划的人员和建立某种保证其参与的制度或机制极为重要。（2）确立利益冲突的处理原则，难点在于股东和行业代表之间关系的协调。（3）分配分析任务。
1.规划的参与者
规划的参与者可以分为两类：股东、利益集团和决策者。股东是在规划区有既得利益，且其收益会因规划而有所变动的组织或个人。利益集团则是指那些目前在规划管理区没有投资和收益，但规划实施后会在规划区进行投资或产生收益的组织或个人。
一般说来，参与者类型可以细分如下：
（1）规划区内的政府综合部门官员。在我国，由于所有制的原因，政府官员还是区内产业集团的代表，但我们建议区别对待政府综合部门官员和代表行业利益的官员；
（2）高层政府机构（诸如国家部委）代表，他们对规划区的某方面任务负有职责；
（3）规划区内代表行业利益的官员；
（4）规划区内行业非国有制成分利益的代表，这很可能涉及各行各业；
（5）非政府组织。在我国，这类组织不多，这一类团体作为股东仅适用于它们资助我国海岸带有关项目时；
（6）与上述各种利益集团和综合管理规划的分析与制定部门无关的专业分析人员。
其中，（1）是决策者，（2）是辅助决策者，（6）是分析者，其他类型是股东。
利益集团与股东的区别在于是否存在既得利益。这一区别很可能导致两类集团对规划持不同态度。由于利益参照是空白，前者很可能对规划区的微小变化就会表示关注，而后者因既得利益的存在，只有规划所带来的变化足够显著时，它才会有所反应。就此而论，股东可能代表惰性，利益集团可能代表活性。
2.参与机制
参与的典型方式就是创办一个委员会或项目组，以执行某特定的任务或向综合管理部门负责。还可以让一个由股东组成的委员会做“共鸣箱”，对职能部门提出的分析结果和建议做出响应或提出建议。这也是一种行之有效的组织方式，尤其是有关官员包含在其中时。
开展规划时，股东和利益集团作为智囊团被吸纳到规划活动中，与决策者和分析者进行交流与协商，把各自的利益考虑都反映给决策者，分析者负责设计各方利益冲突与协调的各种方案。如方案不超出区域发展可能性边界，就可以作为待选的规划草案。这一机制的建立应该作为综合管理规划的构成部分之一。私人部门提供持续参与机制相对简单，工业企业、农民组织、旅游企业、咨询业和商业团体都可以安排和资助其参与代表。在有些场合，具有全职人员的环境组织和其他非政府组织也可以为参与规划安排相应的力量，但对于公众而言，资助其代表持续参与规划是件困难的事情，在设计参与机制时，应该安排一定的财力来资助这样的代表参与，作为公众信息反应的渠道。
参与规划时，股东和利益集团的行为主要在如下范围：（1）与管理活动有关的监测系统的开发和评价；（2）对管理中的问题、研究和监测结果加以评价。
需要牢记的是，不管是什么方式的参与机制，决策权总是掌握在负有决策职能的个人或公共部门，股东和利益集团的参与终究是居于从属地位的。
3.分析任务的分配
分析任务的分配形式在很大程度上决定了分析者的参与方式。分析任务的分配有三种模式：
模式1：如果已经存在环境部、自然资源部、公共事业部、水资源管理部或综合管理规划部门，分析任务应该在各有关部门之间进行分割。但这样的部门或许会因为其他问题在该部门具有更高的优先权，而无法全力以赴地关注综合管理规划。法国的河谷管理部和美国佛罗里达的水资源管理部就是明显的例子。
模式2：在已经存在对海岸带管理负有一定职责的机构的前提下，仍然把关于综合管理规划的决策分析交给一个多部门结合的组织，如海岸带管理委员会。在这一组织中，某一机构可以被任命为牵头单位。这一组织的职责是在部门经济的框架中尽力模拟经济的整体性，以协调海岸带管理中频繁出现的部门冲突。各机构都配备全职进行数据分析和规划的资质人员，是完成任务的必要条件。
模式3：现有的行政序列中没有一个对综合管理规划负责的机构，中央政府或地方政府就应该创立一个由多部门组成的委员会，该委员会的首脑，根据倡议者的不同由中央或地方具有相当权威的代表充任，该委员会承担一切分析任务的分配。这种方式在我国相当普遍，各种“领导小组”就是它的表现形式。但对于海岸带管理而言，这只是一种过渡形式。终究要形成海岸带管理的政府组织，这是趋势。
模式1的优势在于把规划中的分析任务交给了一个业已存在的机构，尽管各行业与综合管理依旧存在矛盾和冲突，但至少管理的各个任务被置于同一问题之下。模式2和模式3是比较容易采取的方式，只要时刻注意到规划和分析任务必要的连续性，两种模式都是充分可取的。
（二）海岸带规划任务的拟定
编制规划首先需要明确的就是规划的空间范围和规划要实现的目标。
1.海岸带的边界
目前人们最关注海岸带的生态问题，确定海岸带边界时往往采用自然地理学标准即集水区标准。采用集水区标准，海岸带的外部世界共分为三种类型：（1）上游地区，位于海岸带的上游，属于同一集水区，向海岸带提供输入，其自然过程对海岸带有很大影响；（2）集水区以外地区，在自然过程的范畴，对海岸带无直接输入效应，但其社会需求会通过经济系统间接影响海岸带资源利用的强度和方式；（3）下游地区，是海岸带活动结果的承受者，海岸带的输出是这一地区的输入，其影响主要从自然过程来考虑。
其实，对于生态问题不突出的海岸带，完全可以采用经济地理学标准来明确其边界。如距海岸一定距离或临海公路等。采用经济地理学标准也应该把海岸带的外部空间划分成同样的类型。需要强调的是，即使我们采用自然地理学标准划定海岸带边界，也必须注意到，来自外部的压力可能要大于海岸带内部活动所形成的压力，这不仅与海岸带的开放性有关，更与海岸带自身的自然过程、生产联系方式对外部输入的反馈机制有关。外部压力大于内部压力，在某种程度上要求规划时，对经济联系的重视应该高于自然过程。这也是提高海岸带规划效果显示度的重要途径。确定规划空间并对海岸带的外部空间先行分类，对于进一步分析其面临的问题是十分必要的。
2.海岸带规划的目标
海岸带规划由某些问题触发，这一系列的问题是海岸带规划编制的立足点和归宿。明确不同因素对于这些问题的相对重要性，是海岸带规划的重要前期工作。这些问题在不同时间和不同经济状态下，其对于海岸带规划的相对重要性有所不同。可以看出，这里的权重配置有两个层次，一是触发规划的问题对于规划，一是这些问题的影响因素对于问题本身。这两层权重关系是规划工作重心和人力、物力及财力分配的基本指导原则。
问题对于规划的权重反映了规划对规划区中存在的问题的重视程度，拟订解决的力度。权重的分配可能会与问题自身的属性有悖，因为规划所要表达的是特定物质和社会条件下的政策需求，与问题自身的科学属性有所不同是可以的。这层权重关系基本上决定了规划的结构和侧重，要求海岸带规划必须考虑其他经济部门的规划和行为。在项目的时间安排、项目进展、资金投入和操作、维护和成本支出等方面，其他经济部门的活动应该对海岸带综合管理有所启示。而下一层权重关系，即因素对于问题的权重，反映的是不同的原因对现有问题的某种决定性。它可以形成对分析任务的技术规定，即对什么因素的分析需要更加透彻，什么因素的分析可以简明一些。这层关系决定了规划的技术细节，诸如精度。
（三）海岸带综合管理规划的具体分析内容
分析是规划的重要环节，分析的内容和详略是由规划区的问题、因素对于对于问题的相对重要性决定的。但依据这一原则确定所需分析的内容时，除了要按与海岸带的关系对空间进行分类，作为问题分析的第一步细化。在每一个具体的空间中还要受下面框架的制约。
(1)确立分析目标，把政策方向明了；
(2)判别区域的现状和存在的问题；
(3)重要问题的详细诊断；
(4)从提供产品和服务的潜力方面评估规划区的资源条件；
(5)对业已存在的管理系统的作用的理性认识；
(6)选定分析所用的模型；
(7)做若干脚本，每一脚本都应该包括经济与人口条件、环境条件及预计的技术变化、要素价格变化和政府规划；
(8)选择出用于分析的脚本，对于每一个脚本，挑选原则如下：
(9)估计对综合管理规划区资源的总需求，包括内部的和外部的；
(10)分析人类行为，包括如资源利用、对栖息地的改变、污染物排放以及对自然灾害的反应；
(11)分析人类活动与海岸生态系统及自然过程的关系；
(12)分析海岸生态系统变化对物种多样性和栖息地的损伤；
(13)分析与（12）有关的收益和损失；
(14)根据以上分析，制定多种策略以减少非意愿的损失，增加意愿的产出；
(15)选择策略以进行分析；
(16)对选定的策略进行评估；
(17)向决策者和其他的股东提供分析结果，和形成的管理策略。
尽管这一框架是用一系列的步骤表示的，但我们必须强调以下几点：（1）其中的一些步骤，或是这些步骤中的某些工作必须同时完成；（2）在这些步骤之间应该有持续的密切的反馈，在规划的参与者之间也应该保持紧密的联系；（3）每一阶段的分析都应该在限定的时间内完成，全部的分析也应该在给定的时间内全部完成；（4）每一步骤分析的强度和精度都依赖于问题的相对重要性。但可以肯定的一点是，有关现实的经济损失方面的分析要比非现实的损失深入些。
任何类型的规划，都是一个分析过程，最终把经过分析得到的信息和结论传达给决策者。分析活动是规划工作的核心环节，工作的部署和成本核算都是以严密的分析为依据的。但规划又具有宏观的特征，从这一方面讲，规划对分析精度的要求并非精益求精，其要求以满足决策需要为标准。这时时刻刻提醒我们要牢记：分析的复杂性不应超出其必须的程度，只要做到利用可得到的精确数字能够回答海岸带地区出现的问题即可。增加模型的复杂程度，在具体操作上表现为增加模型或分析的变量数目，这可以在一定程度上提高计算结果的可信度，但如果过分追求模型的复杂化而超出了必要的水平，结果精确性的边际效应会越来越小，甚至变为负值。在实际中，还有一些模型设计得过于复杂以致于难于解释其结果。就实际效果而言，这些情况都是适得其反了。
 |
 |